来源：中国应急管理报

■本报记者 赵鹏璞 郭义伟通讯员 马天希 张 煜

向训词精神聚焦，是河南省应急管理机构改革的方向。为了朝这个方向开拔，全省应急管理机构的前进目标也已确定，那就是：敢于担责、勇于担难、善于担险。

践行训词精神，需要一步一个脚印，仅有目标，还远远不够。

河南省委、省政府通过对习近平新时代中国特色社会主义思想的深入学习，进一步明确，在应急管理机构改革中，要充分运用辩证思维处理好四个关系。

关于四个关系的辩证思维，酝酿已久。记者所能找到的公开表述，第一次出现在2019年4月26日河南省人民政府《关于改革完善应急管理体系的通知》（以下简称《通知》）中。《通知》第一条“总体要求”只有两款，第一款提出“指导思想”，第二款提出“主要原则”，就是要求处理好四个关系：“统”与“分”、“防”与“救”、“上”与“下”、“破”与“立”。

“统”与“分”

职能划分有条不紊

各级应急管理部门负责什么？《通知》表述非常明确：“统筹协调安全生产综合监管和自然灾害减灾救灾工作。”

各级行业主管部门负责什么？《通知》表述同样明确：“编制实施专项预案，加强主管行业领域的风险监测预警，组织主管行业领域的抢险救灾。”

有关业内人士透露，在此次机构改革之前，就安全监管部门与行业主管部门的安全监管职能划分问题，河南省内曾经有过不大不小的争论。《通知》关于“统”与“分”的关系表述一出，争论戛然而止。

细究河南省委办公厅、省政府办公厅2019年4月8日印发的《河南省应急管理厅职能配置、内设机构和人员编制规定》，有心人会发现，《规定》不是就部门论部门，而是坚持问题导向，对各有关部门的职责进行详细划分：无论是在自然灾害防救方面，还是在省级救灾物资储备方面；无论是在安全生产监督管理方面，还是关于燃气和天然气安全监管方面，对河南省应急管理厅和分别相关的自然资源厅、水利厅、林业局、粮食和物资储备局以及住房和城乡建设厅之间的职责分工都非常明晰。

分工之细，从自然灾害防救可见一斑。河南省应急管理厅，负责统一组织、统一指挥、统一协调自然灾害类突发事件应急救援，统筹综合防灾减灾救灾工作；各行业主管部门，依法承担相关行业的灾害监测、预警、防治及保障工作。具体分工中，河南省应急管理厅的职责当然最多最详细。但是，在此之后，又明确了河南省自然资源厅“组织编制地质灾害防治规划和防护标准并指导实施”等4项职责，明确了河南省水利厅“组织编制落水干旱灾害防治规划和防护标准并指导实施”等5项职责，明确了河南省林业局“组织编制森林和草原火灾防治规划和防护标准并指导实施”等3项职责。各部门之间的合作也有据可依。如，河南省自然资源厅、水利厅、林业局、地震局等部门“必要时可以提请河南省应急管理厅，以省应急指挥机构名义部署相关防治工作”。

据悉，河南省委、省政府还要求，负有相关监管职责的部门必须落实“三管三必须”责任，其“三定”规定未经省应急管理厅签字认可的，编制部门不予上会审议。

“防”与“救”

“1+N”系统开辟先河

在“防”与“救”关系方面，《通知》的明确要求有3项：其一，各级行业主管部门负责做好本行业领域相关灾种的日常防治工作；其二，各级应急管理部门负责指导、督促行业主管部门落实防治责任，促进实现综合防灾减灾；其三，抢险救援工作由政府统一领导，应急管理部门负责统筹协调，相关部门配合。

本着这个原则，河南在全国开了“1+N”应急救援指挥系统的先河。在省级层面，这个“N”为11。河南省政府成立河南省应急救援总指挥部，负责统一组织、统一指挥、统一协调各类重大灾害和事故的应急救援救助，省长陈润儿任总指挥长，常务副省长黄强和副省长刘伟任副总指挥长，含51个成员单位；同时，成立11个专项应急救援指挥部，分别是河南省防汛抗旱应急指挥部、河南省生态环境应急指挥部、河南省社会安全应急指挥部、河南省森林防火应急指挥部、河南省地质灾害应急指挥部、河南省交通运输应急指挥部、河南省公共卫生应急指挥部、河南省食品药品应急指挥部、河南省消防安全应急指挥部、河南省安全生产应急指挥部、河南省抗震救灾应急指挥部，由分管副省长担任指挥长。专项指挥部实行双秘书长制，分别由牵头部门和应急管理部门主要负责人担任，日常加强联合会商研判，关键时段集中办会，实行联合指挥。

河南是农业大省、矿产资源大省和人口大省，经济总量居全国第5名，正处于蓄势崛起、攻坚转型的关键阶段，市、县两级情况各有不同。河南省委、省政府要求各市、县参照省级架构，因地制宜建立各自的应急救援指挥系统。于是，这个“N”在各地又有所变化，比如在郑州、安阳、信阳、南阳等地均为11，濮阳则增加了一个校园安全应急救援指挥部，使这个“N”变成了12。

记者发稿前获悉，河南省应急管理厅代省应急救援总指挥部起草的《成员单位职责》《工作规则》和《办公室工作细则》等系列制度正在征求各方意见，出台之后将进一步规范和完善这一具有鲜明河南特色的制度。

“上”与“下”

重在打通“最后一公里”

安全生产有“最后一公里”问题，应急管理也面临着同样的挑战。面对“上”与“下”的关系，《通知》明确要求，夯实基层应急管理组织，上级应急管理部门要加强对下级应急管理部门的指导，下级应急管理部门要向上级应急管理部门报告有关工作情况，目标是“形成反应灵敏、上下联通、延伸到底、运转高效的衔接机制”。

“上”与“下”的关系问题解决之后，一个具体的表现是，应急救援力量进一步立体化，目标是实现纵向到底。除做大做强综合性消防救援队伍之外，河南省级层面，依托平煤救护队、危化濮阳救援基地2支国家队，筹划建设5个救援基地；市、县两级，则逐步将电力、燃气、交通、水利、林业等专业救援队纳入体系；乡、村两级，开始建立灾害监测预警报告统计队伍并进行了统一培训。

以开封市及其下属的兰考县为例。开封市成立应急救援综合救援队，队员60名，其中25岁以下的退伍军人占70%，30岁以下的技校毕业生占30%。兰考县成立了应急救援大队，包含1支30人的综合性应急救援队，负责全县多灾种综合应急救援，还包括堌阳镇、南彰镇、考城镇、闫楼乡4支驻乡镇应急救援中队，每支队伍20人左右，辐射周边1个至2个乡镇，实现乡镇应急救援救灾全覆盖。这些救援人员大多来自退伍军人，均为财政全供事业编制。除此之外，兰考县还有16支专（兼）职应急救援队伍，分别来自公安、交通、民兵、企业等部门单位，统一纳入全县应急救援体系，其中还包括1支民间志愿救援队。同时，兰考县在各乡镇、街道综合服务中心设立了应急管理办公室，明确3名至5名人员专职负责辖区安全生产、消防安全、灾情上报和应急管理等工作。

洛阳市应急管理局选择了另一种形式。他们与洛阳军分区对接，实现军地融合，依托该市矿山救援队伍，成立了地质灾害民兵救援营，积极参加军分区的民兵训练，提升队伍应急救援战斗力。

还有一些市、县，积极尝试将原来的安监站所扩充为应急执法救援站所，并将应急管理作为乡村网格员和村两委工作内容，发展应急志愿者，为安全生产和防灾减灾救灾安上了“千里眼”“顺风耳”。

“破”与“立”

先立后破拒绝空当

机构可以改革，职能可以划转，安全生产和应急管理不能出现空当。为此，《通知》要求，处理好“破”与“立”的关系。职能划转工作要坚持先立后破、不立不破。防汛抗旱、森林灭火等职能划转设置“过渡期”，在职能、人员调整到位前，各相关部门按照原有部署和职责抓好工作，实现有序衔接。

河南省委、省政府曾专题研究安全生产职能划转问题，省委书记王国生多次讲话指出，应急管理体制改革过程中不准有任何空当。省长陈润儿召开电视电话会议进行安排部署，要求机构改革期间对安全生产和抢险救援只能加强、不能削弱。

河南省各级各部门严格落实省委、省政府上述要求。比如，河南省水利厅今年针对全省水利行业所有的生产经营单位、危险场所、从业岗位，在人员密集区、旅游景点和危险化学品、消防、道路交通运输、水利建筑施工等领域部署开展了覆盖式排查，对生产经营单位方案制定、动员培训、组织实施、措施落实、工作进度、应急救援预案和演练、活动成效进行动态监控；河南省林业局重点排查林地、林木采伐管理、私捕滥猎野生动物、森林防火、森林病虫害防治、野生动物疫源疫病防控、自然保护地管理、国有林场管理等8个方面的风险隐患，将防范暴雨、洪水灾害作为安全检查的重要内容，安全问题能整改的立即整改，能除险加固的立即除险加固。

不转隶不等于不参与。对防汛抗旱和森林防火特别是重点时段防控，应急管理部门与相关部门则实行合署办公、联合督导、驻地督办。森林防火方面，确定36个Ⅰ级火险县、27个Ⅱ级火险县、96个Ⅲ级火险县；在今年春节、清明等防火重点时段，52支森林消防专业队全勤战备，各县在加强宣传教育的同时，发动乡、村两级干部群众在进山路口严密设防，确保了森林防火形势稳定。防汛方面，对河南省各类水库、河道进行治理加固，重点排查2502个小型水库病险隐患，南水北调中线工程排查各类风险点143个。提前着手矿山、建筑施工、危险化学品、易燃易爆汛期和夏季安全应对，针对高温、雷电、强降雨等极端恶劣天气制定方案，对472座尾矿库重新逐库明确三级“库长”，组织筹备140座“头顶库”在5月份开展预案演练，对山洪易发多发区和城市防汛排水采取了针对性防控措施。

在应急管理体制改革方向定了的情况下，用辩证思维解决四大关系问题，初步实现了河南省委、省政府提出的“应急管理理念、制度、机制、方法创新”目标。然而，怎样实现“着力补短板、织底网、强能力、促协同”呢？这要留待应急管理标准、组织、责任、预案、服务体系等五大体系建设来实现。